高等教育法律法规

教育法规体现了统治阶级在教育领域内的根本意志和要求，是统治阶级实现教育目的的有力工具，是国家发展教育事业必须遵循的准则和依 据。教育法规通常对国家的教育目标、教育行政部门的权限和职责、学校 制度、课程设置、教育经费的来源、教育人员和教育设施等问题做出原则 性的规定。

高等教育法规作为教育法规的一个分支，是国家从宏观上管理高等教育事业的重要手段。国家通过制定、颁布各种高等教育法规，来调整教育 事业内外部的各种关系，它反映着国家在一定时期高等教育的状况，体现 了国家通过立法手段实现对高等教育的领导、组织和管理的职能。

西方中世纪的高等教育，历经几百年的演变和发展，时至今日在世界各国尤其是西方发达国家按各自民族国家的需要形成了各具特色的传统和发展模式，然而，在其发展历程当中，有其共同点，那就是都力求保留高校自主办学的自治传统。在市场经济国家中，高等学校都是法定的自治机构，各国通过立法使其拥有教育活动的独立自主权。

欧洲中世纪，即现代高等教育产生初期，为了摆脱地方教会和封建势力的控制，减少市民的骚扰，各学校纷纷仿照工商行会组织，组织“师生行会”。这种学者行会为了摆脱地方教会和封建主的迫害，也像工商行会一样，从教皇、国王或皇帝那里争取法人性质的特许状以及其他一些特权，成为自治性组织。可见，高等教育一开始就受到了市场经济的早期经济组织形式“行会”的影响和启迪。大学与政府、教会保持着相对的独立性，这逐渐成为欧洲乃至世界高等教育的二大特征。然而，随着市场经济的发展和国家对市场经济生活的全面干预的加强，从19世纪末开始，高等学校的自主性质也发生了很大的变化。

在西方市场经济发达的国家中，为了使高校真正拥有办学的自主权， 各国都以法律的方式进行明确。例如，法国1984年的《高等教育法》明确规定：“公共高等教育事业是中立的，不受任何政治、经济、宗教或意识形态的支配；它坚持知识的客观性，尊重观点的多样性，主要保证教育与科研能够科学地、创造性地、批判性地自由发展……科学、文化和职业公立高等学校是享有法人资格，在教学、科学、行政财务方面享有自主权的国立高等教育和科研机构。”①在德国，所有高等院校都是公共的法人团体。法律规定高等学校“在州法律监视，按大学的标准，自己负责管理学校的事务……在处理学习安排和学生毕业事项（授 予学位、发证明书等）上，高校必须保持最大可能的独立自主权”②。战 后日本大学的自治原则也得到了国家的肯定。日本《宪法》第23条规 定“学术自由受到保护”，《日本学校教育法》又规定为审议重要事项大 学应设立教授会，大学管理上的重要事项都经教授会审议，确立了内部自治原则。英国的大学传统上就是独立的自治机构，牛津和剑桥以及各学院都是自治的法人团体。《1988年教育改革法》还规定，原由地方当局管理的高等教育机构，在脱离地方前，要成为一个法人团体。美国的大学更是高度自治的法人组织。联邦政府由于无权干预大学内部事务活动，在法律上不能对大学的性质做出明确的规定，但美国联邦法典第31章“教育总则法”规定：“任何有关适用项目的法律条款不得解释为授权任何美国政府部门、机构、官员或雇员对任何教育机构、学校或学校系统的过程、教学计划、管理或人事，或是对任何教育机构或学校系统选择图书馆藏书或其他印刷的教育资料，或是对安排或输送学生或以克服种族不均衡加以指导、监督或控制。”④这充分表明美国高等学校范围广泛的自主权益。 从以上情况可以看出，大学的自治活动在很大程度上受市场经济的影响和支配。在现代市场经济体系内，大学的自主性是适应社会经济环境的 一种必然的价值取向。

市场经济发达国家的大在办学过程中，虽然拥有的自主权限的大小 因国而异，但一般说来，各国大学在以下几个方面有相对独立的自主权。

教学是高校全部教育活动的核心任务，也是高校办学是否拥有自主 的具体体现。教学过程的组织、教学内容的选择、教学方法的运用、教学计划的安排、学生成绩的评定、学位的授予等涉及教学活动方面的事务，都应由大学自行决定。如德国法律规定，在处理学习安排和学生毕业事项(授予学位、发证明书等）上，高校必须保持最大可能的独立自主权在完成教学任务的范围内，教学自由着重体现在讲课、编写教材和采用教 学方法，以及发表科学和艺术教学意见的权利方面。法国1968年《高等教育方向指导法》在“教学自治”条款下规定，大学有权确定各自的教学活动、研究计划、教学方法、检查和考核知识与能力的方式。日本（教育基本法》只申明“要尊重学术自由”，缺乏对高校教学自主权的具体規 定。为适应市场经济发展的要求，日本近十几年来在增加高校办学自主权方面加大改革的力度。如日本临时教育审议会《关于教育改革的第三次咨询报告》明确提出：“大学作为一个独立的组织体和经营体，有权自行决定有关教育、科研政策，在自由的学术空气和严格的自我评价基础上发挥 创造性。”而英、美两国大学教学自由是一贯的传统准则。

在现代社会中，大学兼有传播（教学）和开拓（科研）人类认识新领域与为社会服务方面的职能。随着市场经济的不断发展，科学研究已经成为高校办学的重要任务之一。由科研工作本身性质决定，大学教师和科研人员在研究领域的确定、研究课题的选择、研究成果的发表、学术观点争论等方面拥有较大的自主权益，只有这样，大学才能成为“重大科研成果的摇篮”。例如，德国《高等学校总纲法》规定，科研自由包括提出问题， 研究方法的原则，以及科研成果的评价和传播。高等学校主管科研的机构可以就有关科研活动的组织、科研计划的发展和调整，以及科研重点的形成等问题做出决议。法国1968年《高等教育方向指导法》也规定，教师和科研人员在行使其教学职责和进行科研活动时，享有完全的独立性和充分的言论自由。英国《1988年教育改革法》指出，必须注意确保学术人员在法律允许的范围内，有对普遍接受的知识提出疑问、进行检查、提出新观点和发表争论性的或不是流行的意见的自由。美国具有学术立法功能的 “美国大学教授联合会”，自1915年起对大学教师的研究自由发布了许多具有法律效力的准则，其中明确提出大学教师有不受任何外来干涉探究知识真理、传播科研成果、发表不同意见的自由。

在市场经济条件下，企业的产品能否受到市场的欢迎，取决于其产品的品种、规格和质量能否满足社会的需要。作为生产特殊商品（培养人才）的大学，同样受市场规律的制约，同时接受教育也是受教育者的自主行为。因此，大学要让学生在入学、选择专业、修习课程、采用学习方法等学习活动方面拥有较大的自主权。例如，法国1984年《高等教育法》规定，所有申请入学的人均可以在自己选定的学校自由注册，在尊重选择自由的前提下，让学生确定以后的学习方向。日本近几年来的高等教育改革也强调大学入学资格自由化、弹性化，让学生在学习过程中有更多的选择自由，建立了学分互换、学分累积等自由学习制度。德国《高等学校总纲法》规定，在不违反学习和考试制度的情况下，学习自由主要体现在，学生可以自由选课，并在所在的学年课程中自行决定学习重点，以及提出和发表科学和艺术方面的意见。至于美国大学学生，则更拥有学习自主权益。 === 4.校内人事任免和财务使用的自主权 ===

高校是否真正拥有办学自主权，集中体现在大学是否拥有校内人事任 和财务使用的自主权。政府极少干预高校的内部事务，在决策过程中充分运用市场的作用调节高校间的竞争和发展，是高等教育市场化的基本特征。因此，大学在校长推选、行政人员职务任命、教师聘用和晋升、学校财务管理与使用等人事和财务活动方面，应享有较大的独立自主权。以教师任免权限为例，许多国家为了保障教师享有“学术自由”权益，对教师 解雇做了严格规定。如日本《教育公务员特例法》规定，“为了保障教学、 学术自由，校长、教师和部局长，不经大学自治机构审查同意，不得违反本人意愿调动工作、降职或免职，他们的任期和退休年龄“由大学管理机关规定”，工作成绩评定“由大学管理机关执行”。美国大学为了保障教 授的权利，大多实行“终身雇佣制”。美国大学教授联合会1970年明确规定，正式聘用的全日制教授在达到退休年龄之前其聘任期要得到保护，除非学校财政危机或教授不能胜任或道德败坏，不得解雇。英国大学通常也实教授终身制，《1988年教育改革法》重申要保证避免无充足理由而解雇学术人员。法国和德国大学教师都由各级政府机关任命，但通常先由学校自己选出，而且也实行“终身公务员”制度。

至于财务活动方面，无论其教育经费来自国家拨款还是其他渠道，大学都享有自由管理和使用的自主权。即使像法国这样高度集中的高等教育 体制，其高等教育法案也明确规定，为了本身发展的需要，学院和学校都 有财务自主权，只是其使用情况要接受政府有关方面的监督而已。

为了有效地调控经济活动，世界各国势必要加强对与经济活动密切相 关的高等教育的干预。为使高等教育能培养出大量的符合市场经济要求的人才，同时又能确保高校拥有相对独立的办学自主权，使二者之间保持一定的张力，实高等教育立法是一个必然的选择，通过立法使国家对高校自主办学的干预规范化、制度化。凭借立法来实现国家对高等教育的控制和管理是第二次世界大战以来各国高等教育发展的一个重要标志。

第二次世界大战以后的高等教育立法曾有两次大的高潮。第一次发生 在20世纪60年代末到70年代。由于战争的结束、经济的振兴，许多发达国家处于一个全面发展的时期。然而，这些国家的高等教育却仍然沿袭旧的办学模式，把相当多的青年拒之门外。同时，高等学校内部缺少主动性和活力，压抑了教师和学生参与学校管理的民主要求。到1968年，席卷欧洲的学生运动终于震撼了因袭数百年的高等学校传统。法国率先改革高等教育，并于当年11月制定公布了《高等教育基本法》。该法明确规定，大 学是“公共高等教育机构”，其任务是传播知识、开展科研、培养人才、 组织并发展国际合作。该法还第一次规定，大学的“自治”传统要与参与 相结合，学生、教职工及社会的有关人士均有权以一定的方式参与对高等 学校本身的管理。这部法律奠定了法国乃至欧洲各国现代高等教育教学与 管理体制的基础，因而具有“世界性”。继法国之后，联邦德国、奧地利、 丹麦、瑞典、罗马尼亚等国也纷纷制定了高等教育方面的法律。第二次高等教育立法高潮发生在20世纪80年代。发达国家普遍发生经济危机，发展受挫，引起各国的焦虑和不安。它们认为，高等教育的落后和质量的低劣是产生这种现象的原因之一。许多国家寄希望于教育与科技的发展，希 望通过高等教育改革来刺激经济的发展。由此掀起了新的高等教育立法高 潮。这些法律对高等教育提出了更高的要求，通过实现“现代化、职业化和民主化”，使高等学校迅速提高办学质量和培养人才的素质。在这次立法高潮中，有的修改了已有的高等教育法，如联邦德国；有的制定了新的高等教育法，如法国、波兰、秘鲁等国。这种立法方式看似是对高等学校 自主权的干预，但同时也从法律上确立了高等学校应享有的包括自主权利在内的各种权利，最大限度地避免了政府干预的随意性。

综观国外高等教育管理史，尤其是美国、日本等发达国家的教育发展史，真可谓是一部教育法律不断制定、修改和完善的历史。21世纪的今天，世界各国都在运用法规这种特殊的社会规范，来调整各种社会关系， 引导、促进人们按照既定的目标来规范管理活动。它大体上含有两方面的内容，一是制定基本法和颁布普遍适用的一般性行为规则，即制定宪法、法律和发布行政管理法规；二是根据所制定的法规采取具体措施行。马克思曾经指出，立法者不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。他启迪我们，高等教育立法要根据国家政治、经济和教育发展的水平，从实际出发，遵循高等教育自身固有的规律。

中国的高等教育体制与运行机制也在从旧有计划经济模式，向适应社会主义市场经济转变。髙等教育在办学方式上从观念到体制，从宏现到微观都在尝试着一系列的改革，增加髙校办学的自主性，使高校自主办学的能力有了较大的提高。但是，传统的由政府包办的观念至今依然未完全失去其影响力，市场经济与高等教育的关系模式并未真正建立，高等教育适应市场经济的原则和方法并未真正完善，高等教育在市场经济中应有的 体制及运行机制尚不完全清晰。因此，学习和借鉴发达国家在高校办学方 面的成功经验和做法，依法治教，尽快探索出适应我国社会主义市场经济 发展要求的高等教育发展模式，应是当前我国高等教育改革的当务之急。

新中国成立以来，国务院、教育部以及有关部委和各级地方人民政府，颁布了一系列教育法规和具有教育法规性质的文件。迄今为止，全国人大和国务院也制定了许多涉及高等教育的法律、法规，对于确立高等院校的法律地位、权利和义务以及规范高校教育教学行为等，都起了积极的作用。包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国学位条例》《中外合作办学条例》《社会力量办学条例》《民办教育实施条例》《教师 资格条例》《教师职务条例》等，其中最为核心的是《高等教育法》，它是我国为了发展高等教育事业，实施科教兴国战略，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法和教育法制定的法规。由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日通过， 自1999年1月1日起施行，是其他高等教育法律法规制定的依据。

高等教育事业改革发展新形势、新任务要求大力推进依法治校。《高等教育法》第11条指出，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行 民主管理。依法治校是依法治教的重要组成部分，目前已经成为高等学校管理的基本原则和重要理念，实现高等教育科学发展、优先发展，必须全面推进依法治教、依法治校。

推进依法治校必须依法完善学校内部治理结构与管理体制。据（高等教育法》第39条，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层员会领导下的校长负责制。2014年10月由中共中央印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》指出，高等学校党的委员会是学校的领导核心，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成。《民办教育促进法》第19条规定，民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。第24条规定，民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作。大学的治理结构 是当代中国大学制度的核心问题，治理结构的改革是大学制度创新的重 心。治理结构涉及学校的纵向、横向关系，各种权利、义务与责任的界 定。治理结构改革要解决的根本问题是两个，一个是民主，另一个是效率。

依法治校是高等教育领域落实依法治国基本方略和教育法律法规，更 是培养有较高法律素质的一代大学生的具体实践。学校是重要的社会组 织，在高等教育领域，依法治校是落实依法治国基本方略的具体实践。更 重要的是，依法治国基本方略的最终落实，要靠全体人民法律意识、法治 观念的提高。高校是培养人才的场所，在办学过程中自觉依照法律的规定 办事，培养具备现代法律素质的新一代社会主义事业的建设者，应当成为 高校新的历史使命。改革开放以来，国家加快了高等教育立法进程，中国特色社会主义教育法律体系框架基本形成。这个体系对于高等学校的设立、性质、职能、内部管理体制、各方权利义务、经费投入、法律责任等各方面都做出了基本的规范，这是当前中国高等学校依法自主办学的基础 和法律保障。从长远看，我们不仅要扩大高等教育的规模，满足群众对高等教育的需求，而且要提高高等教育质量，把提高高等教育的质量摆在更 加突出的位置。高等学校改革和发展归根结底是多出拔尖人才、一流人才、创新人才。高校办得好坏，不在规模大小，而在是否能办出特色，形 成自己的办学理念和体制。要借鉴国外先进经验，结合我国实际创造性地加以运用，依法治校，加强高水平大学建设，建成若干国际一流大学。

依法治校也是高校实现自身发展、建设和谐校园的客观需要，有利于 建设现代大学制度。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》要求进一步明确和落实各级各类学校的法律地位，完善学校法人制度，建立和完善 现代大学制度。现代大学制度是大学实现创新与发展、不断提升办学质量的重要保障。其实质是理顺高校、政府、社会之间的关系，规范权利配置 与权力监督机制，目的是促进大学自我发展与自我约束机制的有机统一。 2007年教育部曾提出建立和完善现代大学制度的具体工作：一是完善学校章程；二是落实党委领导下的校长负责制；三是进一步改革大学的基层学术组织结构；四是加大高校人事分配制度的改革；五是进一步加强大学的文化建设；六是完善学校教学、科研、社会服务、学科建设、队伍建设、 其他建设的制度体系；七是完善财务、资产、产业管理与监督。党的十六届六中全会决议指出，按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、 安定有序、人与自然和谐相处的总要求，推进和谐社会建设，强调要改进学校思想政治工作和管理工作，构建和谐校园需要建立和完善四种机制；公正合理的利益调整机制；活力和创造力的激发机制；矛盾和纠纷的化解机制；稳定和平安的维护机制。决议指出要通过一些组织、制度，使这四种机制制度化，变成一种实践，以有利于规范高校办学行为，有利于高校 应对日趋复杂的法律事务和社会监督。