高等教育法律法规的起源

高等教育法律法规的产生和发展有着特定的历史进程，从横向来看， 国内外高等教育法律法规均随着高等教育体制的产生和发展而逐步完善。 自奴隶社会开始，东西方国家先后出现了学校，并出现了通过法律规范学校管理制度的现象。

在欧洲中世纪大学创办前，高等教育存在了数千年。古代埃及、印度、中国等都是高等教育的发源地；古希腊、罗马、拜占庭及阿拉伯国家 都建立了较完善和发达的高等教育体制。古代西方的高等学校以斯巴达和 雅典的学校最为典型，形成了有目的、有计划、有组织的正规教育组织形式，学校类型和等级多样化，高等教育和国家政治生活联系密切。封建社 会前期，西方高等教育主要由基督教堂创办，高等教育法规管理也主要以教堂管理办法为准则。到中后期，世俗教育的兴起也使得国民高等教育 体系的逐渐形成，高等教育法规也逐渐走向正规化。

近现代以来，美国、英国、法国、德国、苏联、日本等国的高等教育法规体系与内容日臻完善。德国1763年颁布的《全国学校规程》以及上述国家 颁布的有关高等教育法规政策也逐渐在世界范围内发挥着广泛的影响力。

溯流而上，纵向考察中国古代社会的教育，我们会发现，其虽没有大学之形，但却有大学之实。在古代，高等学校可以追溯到公元前2000多年。虞舜之时,即有“上庠”。我国在夏商时期，高等教育处于萌芽状态， 而在西周时期高等教育形成体系，其法规体制主要体现在对学校管理的诸多方面，且教育与政治融为一体。

春秋战国时期私学盛行，高等教育法规也随百家争鸣的局面而呈现不 的特点。秦代统一文字，严禁私学，实行以吏为师的制度。到了汉朝，中央设立太学，为最高学府。魏晋南北朝时期，政局混乱，官学衰落。隋唐时期教育行政体制建立，在中央一级设立专门的高等教育机构——国子监，学校管理制度完备。政府教育部门还制定了校纪、校规，规定升学退学制度、 处罚制度、休假制度等，以保证正常的教育教学秩序。宋代坚持振兴官学，发展私学，鼓励书院等高等教育管理政策，官学和私学都有了较大发 展。辽金元时期，国家对学校的管理也具有了相应的制度，元朝学生入学 后，学校通过“学规”对其管理。

从隋唐到宋元，国子监一直具有全国最高学府和国家教育管理机构的双重职能。明代在继承旧制的基础对国子监的管理更加系统。国子监实行的是祭酒领导下的分工负责制，目标是培养德才兼备，以德为重，文武双全，以文为主的人才。清代国子监还附设专门学馆培养专门人才和留学生，并有相应的法规管理制度。

在封建时代的中国，不可能产生现代化的高等教育，然而清末内忧外患的严酷现实，使中国社会到了变革图存之际，高等教育的变革首当其冲，废科举、兴学校成为当务之急。近代意义上的高等教育以洋务运动时期各类新式学堂的创办为契机，先后历经晚清、民国初期和南京国民政府 时期逐步发展起来，形成了覆盖南北的大学群和知识共同体。在大学的发 展上，除老牌的北大外，还形成了清华、协和、武大、浙大等一系列名校，呈现出百花齐放的局面。 新中国成立以后，我国的高等教育在计划经济体制下改造了旧的教育制度，整顿教师队伍，按照苏联模式进行大的院系调整，创立了社会主义 教育制度，形成了新中国成立初期的高等教育模式。毛泽东同志根据我国当时政治经济状况的重大变化，在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的报告中及时指出：“我们的教育方针，应该使受教育者在德育、智育、 体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”该方针为我国教育发展指明了方向。

党的十一届三中全会的召开，确立了改革开放的基本国策，我国高等教育开始转入正轨。随着高考的恢复和彻底否定“文化大革命”中“以阶级斗争为纲”的教育目的，实现现代化成为教育的新目标。随着改革开放的深入，政府陆续制定了《中华人民共和国高等教育法》等重要文件，广泛吸取世界各国高等教育发展的成功经验，进一步加快了高等教育的发展步伐。

我国高等教育法律法规建设，是建设具有中国特色社会主义教育法规体系的重要组成部分。新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会以 来，我国高等教育法律法规建设进一步走向规范和科学，把马克思主义法学原理与中国社会主义教育法制建设的实践相结合，创造了有中国特色社会主义教育法律法规体系 新中国成立以来我国高等教育法律法规建设的历史进程，大致可划分为以下几个发展阶段。

1949年10月1日中华人民共和国的成立，标志着我国新民主主义革命的基本结束，社会主义革命的开始。从中华人民共和国成立到1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成，是中国由新民主主义革命向社会主义革命的过渡阶段。中国共产党领导全国各族人民在进行社会主义政治、经济建设的同时，对旧中国的高等教育进行了接管与改造，建立起为社会主义建设服务的高等教育。 1949年9月，第一届中国人民政治协商会议制定和通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》以下简称《共同纲领》。 (共同纲领》第五章文化教育政策中，明确阐述了新中国教育的性质、任务和目标，规定了“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的、民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作，应以提高人民文化水平’培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思 想，发展为人民服务的思想为主要任务”等。这些规定和表述体现了中国共产党和毛泽东将马克思主义教育原理与中国教育实际相结合的教育思想。

1954年9月20日，第一届第一次全国人民代表大会通过了中国历史上第一部社会主义类型的宪法——《中华人民共和国宪法》简称《宪法》。 这部宪法是《共同纲领》的继续和发展，为我国高等教育提供了法律依 据。其明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证人民享受这种权利。国家 特别关怀青年体力和智力的发展。”在《共同纲领》和1954年《宪法》的 指导下，国务院及其教育主管部门相继制定和颁布了许多高等教育法规和规章。

这个阶段，我国高等教育法律法规建设以《共同纲领》和1954年 《宪法》有关教育条款为法律依据、以教育行政法规为主体内容，以教育部门规章为主要形式，基本构建起了我国社会主义高等教育法律法规体系的初步轮廓，这是我国社会主义高等教育法律法规建设奠基的阶段，它卓有成效地依法推进了新中国成立初期社会主义高等教育事业的创立和发展。

1956年4月和1957年2月毛泽东同志先后发表了《论十大关系》和 (关于正确处理人民内部矛盾的问题》两篇著作，提出了调动一切积极因 素为社会主义事业服务的基本方针，对能适合我国国情的社会主义建设道 路进行了初步的探索。这标志着我国全面探索建设有中国特色的社会主义 道路的开始。在社会主义高等教育法制建设领域内，同样开始探索适合我 国国情的高等教育法规的建设。

根据党的八大二次会议所制定的多快好省地建设社会主义的总路线精 神和“在继续进行经济战线、政治战线和思想战线上的社会主义革命的同 时，积极进行技术革命和文化革命”的要求，党中央、国务院于”1958年9月发布了《关于教育工作的指标》，它反映了当时的客观要求和特点，在 这个文件指导下，在1958年至1960年期间党中央和国务院相继颁布了 (关于高等学校和中等技术学校下放的意见》（1958年）、《关于高等学校师资的补充、培养和调配问题的规定》（1959年）、《关于全国重点高等学校暂行管理办法》（1960年）等教育法规和规章。

由于当时国民经济严重困难，1961年1月党的八届九中全会决定对国 民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，从1961年至1963年我 国高等教育事业也根据这个方针进行了全面调整，并先后制定和颁布了一 系列极其重要的高等教育法规，对于肯定和巩固我国教育革命取得的巨大 成果起了积极作用，使我国高等教育事业走上了稳步健康发展的道路。特 别是1961年9月，党中央制定和颁布了《教育部直属高等学校暂行工作条 例（草案）》(简称《高教六十条》），这是中国在社会主义高等教育法規建设方面制定的第一个高等教育基本法规。该法规对全国所有全日制高等 学校遵循教育规律，努力提高教育质量具有示范性质，使我国高等教育法 规建设开始朝着系统化、综合化方向发展，为我国高等教育法规建设积累 了许多宝贵的经验。

十年“文革”，中国高等教育法规建设遭到了严重打击。由于社会上无政府主义思潮泛滥，“打倒一切”“否定一切”成为时髦的口号。把各种法制甚至必要的管理制度均视为“管、卡、压”的工具和手段。新中国成立十七年来相继制定的许多被实践证明行之有效的高等教育法規和規章都难逃被“彻底砸烂”的惨痛厄运。

1976年粉碎“四人帮”之后，党的十一届三中全会召开，经过指导思想上的拨乱反正，纠正了“左”的错误，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线。五届全国人大一次会议制定和通过了1978年《宪法》，大体恢复了 1954年《宪法》关于教育的条款和其他内容。在（宪 法》总纲条款中规定了“国家大力发展教育事业，提高全国人民的文化科学 水平。教育必须为无产阶级政治服务，同生产劳动相结合，使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者”。在重申“公民有受教育的权利”的同时，重新规定了“国家逐步增加各种类型的学校和其他文化教育设施，普及教育，以保证公民享受这种权利”。这些规定，对指导和支持教育工作实现拨乱反正发挥了一定的作用。

五届全国人大五次会议进行了宪法的修订工作，并于1982年制定和通过了《中华人民共和国宪法》（简称现行《宪法》）。现行《宪法》基本适应我国改革开放和社会主义现代化建设发展的需要，在系统地总结新中国成立以来教育发展正反两方面的经验教训基础上，关于教育方面的条款及 内容的规定较为完备，规定了我国教育的性质和方向，规定了我国教育的 总任务，等等。现行《宪法》中有关教育这些规定，是发展我国社会主义教育事业，保障公民受教育权利的根本法律依据，也是制定我国教育法和高等教育法的根本法律依据。

随着社会主义市场经济的发展，我国于1993年2月13日正式发布 《中国教育改革和发展纲要》（简称《纲要》）。《纲要》明确提出要“加快教育法制建设，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道”， “要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规，争取 到本世纪末初步建立起教育法律、法规体系的框架”。

1995年制定并通过的《中华人民共和国教育法》（简称《教育法》） 是新中国成立以来制定的第一部教育的根本大法，是在总结新中国成立40 多年来我国经济建设和教育改革与发展的经验，借鉴国外教育立法的有益经验和分析当代国际政治、经济、科技、教育发展的新趋势的基础上制定的。《教育法》的制定、颁布和施行是我国教育史上具有里程碑意义的大 事、这部法律是由我国国家最髙权力机关审议通过的，是国家全面调整各 类教育关系，规范我国教育工作的基本法律，在我国教育法规体系中处于 母法的地位，具有最髙的法律权威。以此为基础，我国现行的《中华人民 共和国高等教育法》（简称《高等教育法》）也于1998年8月29日通过， 并于1999年1月1日起开始施行。

21世纪，中国的高等教育将进入一个快速发展的阶段，我国高等教育 不断发展，高等教育法律法规建设已形成了基本的体系框架，但还没有形 成一个完善的、健全的高等教育法律法规体系。我国仍需要尽快建立和完 善高等教育法律法规体系，建立有中国特色的高等教育法规体系。

根据党的十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，为促进教育事业科学发展，全面提高国民素质，加快社会主义现代化进程，我国制定了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010〜2020 年）》,这是21世纪初期指导全国教育改革和发展的纲领性文件，其中关于高等教育的规划有以下几个方面：

• ①全面提高高等教育质量；

• ②提高人才培养质量；

• ③提升科学研究水平；

• ④增强社会服务能力；

• ⑤优化结构、 办出特色。这五方面的规划也为我国关于高等教育法律法规的建设提出了新的要求，同时也是完善高等教育法律法规的新的机遇。